从2024年年中起，特别是进入2025年，综合整治“内卷式”竞争开始成为供给侧的一项主线政策，受到市场的普遍关注。光伏、汽车、电商等多个行业纷纷高举“反内卷”大旗，酝酿一系列调整与改革举措。在政策的推进过程中，“反内卷”的内涵也逐步丰富，在推进行业自律外，政策开始将更多目光投向了某地方政府的行为。2024年底召开的中央经济工作会议中提出将“综合整治‘内卷式’竞争，规范地方政府和企业行为”；今年7月1日召开的中央财经委员会第六次会议也首提“统一政府行为尺度”。

一、地方政府在“内卷式”竞争中发挥了什么作用？如何在“反内卷”中进一步规范地方政府行为？

“内卷式”竞争出现的根源并不在产业或企业，而在于地方政府在微观领域的不当干预。因此“反内卷”的核心在于地方政府要尽快放弃选择性产业政策，约束其对产业和企业的微观干预能力。因为“内卷”的本质是市场供需失衡，而地方政府的各种补贴和产业基金正是这种失衡的重要推手。

当前，中国的产业确实在快速升级，但整体上主要体现为工程技术的提升，集中在组件集成和总装环节，对设备资本的依赖度较高；而依赖人力资本的元器件创新以及基础技术开发的原始创新(从0到1)方面，还有很大突破空间。但是举个反例，中国在光伏产业上几乎拥有全产业链优势，而且从原材料到光伏组件，几乎各个环节都掌握了关键技术，可以说已形成技术创新优势，可整个产业依然没有利润。其实何止光伏产业，新能源汽车、工业机器人等行业何尝不是如此。

企业家有两种类型：一种是熊彼特意义上能带来“创造性破坏”的企业家，他们形成独一无二的原始创新(包括产品、工艺、商业模式等)，从而为企业带来高额利润率；另一种是柯兹纳意义上的“企业家”(经济学家伊斯雷尔·柯兹纳认为，企业家才能的核心是发现市场机会进行套利)，一旦有新的原始创新出来，他们就会迅速模仿并加以改进。如果市场竞争环境和知识产权制度相对完善，两种类型的企业家凭借一定程度的技术垄断，能在周期内有足够时间获得超额利润，实现资本增殖与积累，进而有能力开展下一轮技术革新。

光伏等产业的问题在于，为了更好地抓住新一轮科技革命的战略机遇，各地政府借助补贴、股权投资等选择性产业政策，诱导柯兹纳式企业家快速进入相关产业领域，迅速做大同质化产能，极大地压缩了企业家通过谨慎试错实现技术改进和产业扩张的周期。这导致不仅柯兹纳式企业家赚不到利润，甚至连熊彼特式企业家也很难从创新中获益。往往是一家企业刚把新产品研发出来投放市场，抬头一看，在各地政府的扶持下，已有大量企业在做类似产品，马上陷入“内卷”——也就是降价促销的恶性竞争。

去年初，我们参访过长三角一家做工业机器人的企业，其创始人告诉我们，某地方政府向他们进行招商引资，不仅提供资金，还提供厂房，希望把最新款产品落到当地，但需签对赌协议，达不到预期目标需进行“回购”。当时这位企业家对完成协议目标很有信心，可投产后突然发现，由于各地政府的扶持，周围市县也冒出了很多家做类似产品的企业。面对严峻的“内卷”，企业家对发展前景顿时茫然了。

二、当下地方政府产业基金运作特点

当各级地方政府产业基金成为私募股权投资基金主要的“有限合伙人”(LP)来源后，私募股权投资通常被要求“返投”到政府指定的产业领域。由于资金规模大，这种产业政策比之过往的“补贴政策”效果更强烈，也显得更“粗暴”。因为这类有政府产业基金参与的股权投资，对投资对象企业而言，几乎是在“规定地点，完成规定规模”的约定投资，所谓的“企业家”不过是搭建产能的执行者而已，已经丧失了企业家功能的发挥空间。

市场经济的一大特征就是，最终会通过竞争带来的市场出清实现供需平衡。当企业无法获得政府的高额补贴或股权资金时，要自己为投资决策“埋单”时，投资才会更加慎重。这种谨慎会拉长产能形成的时间，也会让“敢于试错”的企业家获得丰厚回报、实现积累，进而有能力投资下一轮的技术研发。

对于熊彼特式企业家来说，这种正反馈很重要，如果没有足够的利润作为回报，就无法激励创新。创新活动取得合理回报，需要足够长的产业周期，并不是越快越好。现在，部分地方政府通过补贴和股权投资诱导企业家加快进入相关领域，导致技术开发和扩散的周期越来越短，迭代速度越来越快。从事技术开发的人如果发现根本无法通过创新赚取足够利润，就会减少甚至放弃创新。

但是做大产能不等于做强产业。一方面，地方政府的扶持无法带来“从0到1”的原始创新，因为原始创新需要“千军万马的企业试错”，不是政府提前规划能实现的；另一方面，一个产业是否强大，关键指标不是产能，而是定价权以及由此而来的创造利润的能力。只有拥有定价权，产业和企业才能获得利润，而定价权来自技术的独特性和品牌溢价，这些都不是政策扶持能换来的。当然，产业规模也很重要，只是从中国当下的处境出发，我们更需要能带来更高回报率的新兴产业。

三、规范地方政府行为是综合整治“内卷式”竞争的重要方向

从20世纪80年代起，各级地方政府就开始亲自下场扶持产业发展。2006年，我曾陪同几位知名学者在江苏做调研，当时热门的产业是电子信息、生物医药，还有包括呼叫中心在内的生产性服务业。当年“十一五”规划刚实施，我们从昆山一路走到苏北，发现很多城市的产业发展规划都很相似，产业同构性非常高。

这迫使我们去思考，地方政府为何如此热衷于扶持同质化产业？我们认为有几个原因：一是从税收方面，增值税是地方财政收入的主要税种，地方政府因此有发展增值率高的产业的动机，不少一线城市即便商务成本已经很高，依然在发展钢铁、石化、汽车、装备制造等大型制造业；二是扭曲的政策观，地方政府往往盯着中央的产业政策目录，却没有基于比较优势，因地制宜地发展本地产业。我记得，当时长三角各城市的2位码产业同构率超过了90%，4位码产业同构率也在75%左右。近年来，新能源汽车、光伏和新能源产业上又出现了类似情况。

所以规范地方政府行为，也是综合整治“内卷式”竞争的重要方向。当前，我们要在供给侧“反内卷”，核心在于地方政府要尽快放弃选择性产业政策，约束其对产业和企业的微观干预能力。因为“内卷”的本质是市场供需失衡，而地方政府的各种补贴和产业基金正是这种失衡的重要推手。

当然，我们不能完全否定地方政府在经济中发挥的重要作用。地方政府的经济角色由来已久，要找到新的定位，需要一系列调整，比如调整央地关系、推进相应的财税体制改革等。我认为，财税关系的调整是关键，唯有如此才能改变对地方政府的激励机制。如果地方政府的财政收入转为以物业税为主，将极大地激励地方政府改善营商环境、治安环境，加大知识产权保护，从而让地方经济真正转向依靠企业家的创业创新，走上因地制宜的差异化发展道路。

此外，还要自上而下地建立法治化约束机制。地方政府的经济决策权和干预权，很多时候并非中央政府赋予，而是通过地方立法和设立行政审批权等方式自我赋予的。建议中央在推进统一大市场建设的过程中，对各地的各类行政审批事项进行逐一审核，凡是上位法无依据的“自我赋权”，要及时废止。法治的第一要义是约束政府行为，政府没有依法授权的“有为”，就是乱为。

四、供给侧改革对“反内卷”的经验启示

2016年我们推动的供给侧结构性改革一个最大的经验是，市场出清须通过市场竞争完成，而不能也不应依靠行政手段。何谓“低效产能”？哪些企业的产能是“低效产能”？只能由市场竞争来判断。用行政手段去产能，往往容易出现所有制歧视，且与效率目标相悖。市场出清一定会带来“阵痛”，因为市场竞争的输家——包括失业工人和失败的企业家，处境会变得更困难。这时，政府需要加快完善社会保障体制。

当然，实现市场出清还是要规范地方政府行为。只有这样，才能让在市场竞争中已经失败、却借助各种非市场因素仍维持经营的“僵尸企业”早日退出市场。2001年前后，日本政府下大决心通过金融改革消除了大量“僵尸企业”，因为日本的“僵尸企业”主要是靠银行信贷维持；而中国的“僵尸企业”更多依赖各类财政补贴。2016年，中国供给侧结构性改革的一个重要措施就是加快处置“僵尸企业”，这对提高中国经济的效率起到了很好的作用。

不过，当前与2016年有一个区别：当时大量无效产能掌握在国有企业手中，而现在很多新兴产业的巨大产能是民营企业投资形成的。这一局面有利于依靠市场竞争机制去产能。但正如前面分析的，有些民营企业的产能往往与地方产业基金的股权投资相关，要防止地方政府的不当干预，依然面临不小的困难。