“人口规模巨大的现代化”具体表现为怎样的机遇和挑战？面对14亿人口实现现代化的艰巨任务，区域协调发展如何促进？对此，红星新闻邀请到上海交通大学中国发展研究院执行院长、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭做出解读。

【采访实录】

人口规模巨大的现代化，机遇与挑战并存

红星新闻：从经济发展和城镇化的角度，应该如何理解“人口规模巨大”的现代化？

陆铭：人口规模巨大的现代化，对于中国来讲，既是机遇也是挑战。

在机遇角度，首先，这意味着中国有巨大人口所形成的规模经济，特别是市场规模，它使得新兴产业的成长和内需释放有巨大的潜力。其次，巨大人口规模伴随着国土面积的巨大空间，巨大的国土面积使得各个不同地区拥有各自的优势。在一个大国范围之内，我们可以利用各个地区不同的优势形成一种分工协作和优势互补的空间格局，这就是人口规模巨大的现代化带来的好处。

一些在小国很难发展的产业，在中国这样的大国就能够发展起来，比如大飞机、超级计算机、航空航天等战略性行业，还比如北斗系统这种我们自己的卫星导航系统。此外，中国今天的巨大人口规模形成了一些新的生产要素，尤其是数据，数据作为生产要素给中国的一些新兴产业成长带来了巨大的优势。

但同时，人口规模巨大也是挑战。

第一，人口规模大，地域辽阔，人与人之间、城乡之间、地区之间的差异非常大。到目前为止，我们的城乡间、地区间的差距也仍然是非常大的。在大国发展过程当中，人口从农村向城市集中，从小城市向大城市集中，从而使得不同的文化在空间上聚集、具有不同文化背景的人在空间上集聚。

第二，巨大的人口规模催生了一些大城市，由于我们历史上对于人口的集聚准备不足，所以在一定的阶段里出现了人口急剧增长，而供给侧的基础设施、公共服务和城市治理观念跟不上的短板。这导致城市出现了一些阶段性的问题。这些都是人口超大规模的这个现代化当中面临的一些非常特殊的问题。

红星新闻：面对这样的机遇和挑战，区域协调该如何进行？

陆铭：在区域协调发展过程中，最为关键的是形成全国统一大市场，畅通各类要素合理流动和高效集聚。之后，在地区之间形成分工协作、优势互补的区域发展格局。

有些地方自然地理条件比较好，适合集聚更多的人口和经济，那么就充分集聚，然后在供给侧顺应人口的集聚和经济活动的集聚，在基础设施、公共服务这些方面增加供应来顺应这个人口和经济的集聚。而对于另一些自然地理条件相对来说不适合发展大规模制造业和服务业的地区，他们的产业结构更加偏向于农业、生态旅游和自然资源，那么这些地方也不需要集聚那么多的人口。在人口流动的过程中，有些地方甚至会出现人口的萎缩，那么就更要摆脱掉对于经济规模的追求，转而追求人均收入和生活质量。还有些地方服务于国家的总体需要来做粮食主产区、生态保护区。

总体来讲，就是具有不同条件的地方差异化发展，即分工协作、优势互补。

红星新闻：区域协调发展战略和区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略等之间是什么关系，超大城市该如何实践？

陆铭：区域协调发展战略是一种总领性的战略。“十四五”规划中的“发展中促进相对平衡”在我看来，实际上就是人均意义上的平衡，人均GDP和人均收入差距不能太大，生活质量差距不能太大，城乡间和地区之间要做基本公共服务的均等化。要对相对欠发达地区，承担国家的粮食安全、生态安全、国防安全的地区进行有效的财政转移支付。

从区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略等战略出发，超大城市应成为现代化的引领。在产业和人口的集聚方面，应更多地提高超大城市的承载力来引领整个国家的现代化发展，包括高科技创新、现代服务业、消费中心城市，这些都是超大城市的功能定位。

同时，随着人口增长，超大城市要带动周边的中小城市形成都市圈的一体化态势，再进一步在更大的范围之内引领整个城市群的一体化发展。这就是超大城市在几个区域经济发展战略中的功能定位。

以人为核心的城镇化，需要政策差异化调整

红星新闻：《全国主体功能区规划》已出台十余年，经历了长久的经济发展，超大城市发展更突出，我们的主体功能区规划会发生变化吗？

陆铭：在全国范围来说，2010年前后的主体功能区的规划划的是比较大的板块，随着经济发展和形势的变化，每一个大的板块内部、城市群的内部现在都已经发生了分化，我将其概括为人口流入地和人口流出地。

总体上来讲，大城市周围是人口流入地，沿海大城市周围更加是人口流入地，甚至沿海地区一些中等城市也能够成为人口流入地，比如说江苏、浙江、珠三角地区的一些中等城市，还有像安徽的皖江城市带等，这些地方的地理条件都比较好。

但如果一个地方地理条件比较差又远离大城市，通常来讲，已经成为人口流出的地区。人口流入和人口流出的分化提醒我们要在区域发展的战略和政策上，顺应新的形势来进行一些调整。对人口流入地区要持续在供给侧加强其对经济和人口的承载力，比如基础设施、公共服务。从功能定位上，超大城市肯定是要更多承载经济发展和引领整个国家现代化的功能。

超大城市要在产业的结构和空间格局上顺应新的发展阶段。从产业结构出发，超大城市的产业结构肯定是更加多地向服务业发展。谈及服务业，一方面是生产性服务业，要为整个国家的制造业赋能。另一方面，在消费服务业方面，超大城市也要利用自己的人口规模优势和人才等各种资源的优势来发展消费型服务业，为同城市群的其他城市甚至全国人民提供这种服务消费的场景，比如教育、医疗、文化、体育、商贸。

另外一个变化是，在空间结构上，随着人口持续增长，超大城市逐渐跟周边毗邻地区的中小城市形成连片发展、一体化发展的都市圈状态。辐射带动周边的发展将形成下一阶段发展的重要主题。

红星新闻：我们强调“推进以人为核心的新型城镇化”，那么在城镇化过程中应该解决哪些问题，超大城市如何发挥作用？

陆铭：“以人为核心的新型城镇化”是相对于之前一轮的城镇化来说的。曾经形成过特别依赖投资的、土地面积扩张意义上的城镇化模式。各级地方政府都有最大化本地GDP和税收的冲动。所以，曾经不少地方政府就把投资拉动和土地扩张作为城镇化的一种手段，但在客观上来讲，产生的结果是不如人意的。

第一，城市的土地面积扩张速度远远超过城市人口增加速度，也就是“地的城市化”超过“人的城市化”这一现象。第二，就是在投资方面，各个城市之间重复建设、市场分割，有一些地方短期里通过投资（甚至负债进行投资）的方式来拉动经济增长。随着时间的推移，这些地方出现了投资过度、债务攀升、投资回报下降的局面。

城镇化最终是为了达到什么样的目标？最终实际上是为了满足人民对美好生活的向往，产生高质量的可持续的发展，有些地方的城镇发展局面就跟这种目标相违背了。新型城镇化提出以人为核心，本质就是市场成为配置资源的力量，政府在这个过程中，要顺应人口和经济的集聚趋势，让人口流入地和人口流出地的政策要有所差别，即人口流入地增加供应，人口流出地实施减量的发展。这种状态可以更加有利于整个国家的高质量发展，减少曾经出现过的那些问题。

可实施经济区和行政区的适度分离

红星新闻：2022年，中办、国办印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，从县城的角度，又该如何看待城镇化？

陆铭：关于县城发展的规划，坊间经常把它解读为“发展小城市”，其实县城的发展规划把县城分成五类，并且是有排序的，分别是大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城和人口流失县城。

最近又在对城市的规模进行重新的划定，有一些县级市已经划到大城市里面了，比如昆山已经是人口200万的大城市了。实事求是，有些地方人多，县城实际上已经成为大城市，而中国最小的县城，只有8000常住人口，所以这个规模的差距是巨大的，要差异化发展。

接下来就是超大城市面临的挑战。在这个过程当中，为了顺应人口的增长，还需推进人口相关的户籍制度改革、市民化进程，与土地相关的土地资源再配置，或者说优化配置，以及在规划、建设模式上要形成跨行政边界的一体化发展的态势，也就是，直面超大城市面临的这一挑战，还需实施经济区和行政区的适度分离。对于人口流入的超大城市及周边城市，实际上就是需要让经济区跨越行政边界形成一体化的发展格局。