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陆铭:长三角引领区域市场一体化责无旁贷

发布者:校友与发展联络办公室    发布时间:2022-04-27

“优先推进区域协作,鼓励长三角等区域优先开展区域市场一体化建设工作,建立健全区域合作机制。”近日,《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》(以下简称《意见》)正式发布,明确提出要建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。全国统一大市场是指在全国范围内建设的市场基础制度规则统一、市场设施高标准联通、商品和服务市场高水平统一、市场监管公平统一的市场。《意见》指出,要打破地方保护和市场分割,打通制约经济循环的关键堵点,促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。

对此,《中国经营报》记者日前专访了上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭。陆铭表示,长三角地区经过多年的一体化探索,具备优先开展区域市场一体化建设的工作基础,能给未来其他城市群和都市圈建设提供有益借鉴。尽管长三角地区在一体化发展方面还存在一些问题,但只要破除既有障碍,解决体制和机制问题,就能形成一套可复制、可推广的跨省经济一体化建设方案。

“这就要求地方政府要从统一大市场建设的高度来认识问题,增强大局、全局意识,不能再各自只顾做大GDP规模,而是要让经济资源在统一大市场里流动起来,提高资源利用效率。”陆铭告诉记者。


引领一体化趋势

《中国经营报》:《意见》提出,鼓励长三角等区域优先开展区域市场一体化建设工作。这对于建设全国统一大市场和长三角地区发展来说有何意义?

陆铭:相对于我国其他城市群,长三角地区在推进区域经济一体化方面具备一定的基础,而且客观条件上也更有利于一体化的达成。目前,长三角地区的基础设施,比如高铁和公路基本已实现网络化。安徽省、江苏省和上海市依托长江下游黄金水道,内河航运通达。

包括杭州市在内的浙江省沿海地区以及苏南地区和上海市的经济发展水平较高,如果在劳动力流动方面能够率先相互打通,再逐渐覆盖到一些城区常住人口500万人以下的中小城市,那么区域一体化进程将进一步加快。

除了相对发达城市之间的一体化,在长三角地区内部还同时存在人口流入和流出地区,由此涉及到人口和土地等资源的再配置问题。一些地方农村人口减少,大量建设用地闲置,这类闲置指标应该在区域间流转起来,让发展条件比较好的地方更多地吸纳来自于发展条件较差地方的人口,共享经济发展繁荣成果,实现公共服务一体化。

总之,长三角地区优先开展区域市场一体化建设工作,形成一套可复制、可推广的跨省经济一体化建设方案,可以给未来其他城市群和都市圈建设提供有益借鉴,责无旁贷地引领全国区域经济一体化的趋势。

《中国经营报》:有观点认为,发展都市圈是建设全国统一大市场的重要切口。你怎么看待这一关系?

陆铭:推进城市群一体化发展进程往往会伴随一种现象,即大城市、小城市和农村之间的经济结构分工变得越来越清晰。

大城市更加集中于生产型服务业,如研发、科技创新和金融贸易等。在经济发展到一定阶段后,大城市还会逐渐演化成消费中心,来提供基于规模经济的消费型服务业,最终发展成为都市圈。

从纯粹的物理形态角度来看,长三角地区公路、轨道交通和高铁的联通,已经客观上形成以中心城市为核心、带动周边其他中小城市发展的都市圈。

但如果将上海市及周边中小城市的一体化程度、南京市及周边城市一体化程度,与发达国家的成熟都市圈相比,还是能够看到明显的差距。尤其在人口自由流动、土地资源配置、轨道交通网络化、公共服务均等化和制度衔接等方面,长三角地区各都市圈的发展,仍然任重而道远。


破除行政壁垒

《中国经营报》:长三角一体化经过三年多的探索,在区域一体化建设过程中取得了不少成绩和经验。如今,在建设统一大市场方面还面临着哪些制约因素?

陆铭:首先是行政壁垒,这既有全国范围内面临的普遍问题,也有长三角地区内部特定的问题。

普遍问题包括既有的户籍制度,仍然阻碍着资源跨地区配置,阻碍劳动力自由流动;土地建设用地受制于国家层面分配的建设用地指标,在城市内部又有农业用地、建设用地以及建设用地之内各种用途的严格管制;社会保障体系则是由省级统筹,尚没有建成全国统一的体系。

特定的问题主要是因为长三角城市群覆盖范围较广,存在省级政府之间的协调问题,尤其在江浙沪两省一市。两省一市的经济发展水平都比较高,自然地理条件好,相互之间很难真正按照市场经济配置资源的要求形成相互分工的格局,导致在产业结构上出现了“你要我要大家要”的局面。

到目前为止,省级边界、省内城市与城市之间的边界,都在产业发展、招商引资等方面造成了不可忽视的影响。例如,上海市在行政级别上是省级单位,又同时具有城市经济的特征。从经济发展的规律来说,以上海市的经济体量、人口数量以及所管辖的面积,其实比较适合与江苏省和浙江省邻近地区建设成为一体化都市圈。

《中国经营报》:要破解行政壁垒等制约因素,你有哪些建议?

陆铭:“解铃还须系铃人。”刚才提到的行政边界问题,实际上是现行的管理体制不能适应经济发展的新阶段而造成的,要解决这个问题,需要借助于政府的力量去推动,主要就是破除一些既有的障碍,不再施加新的干预。

具体来说,要进一步加强长三角地区的合作,继续出台符合整个长三角城市群一体化发展的规划,加快推进都市圈的规划和建设。以长三角一体化示范区为突破口,解决一些体制和机制问题。

目前,长三角城市群的基础设施建设推进最为顺利,另外是公共服务的互通互用和医保一体化方面。

根据《意见》,要加快清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,破除各种封闭小市场、自我小循环。

在我看来,长三角城市群一体化应该在制度建设方面,比如监管标准、负面清单和招商引资政策等一些带有地方特色的行政规定率先实现一体化;在生产要素市场上,比如一些大城市正推行户籍制度改革,国家也提出要在城市群内部尝试建立新制度,在不同城市之间进行积分累计互认。那么,此类改革可以在长三角地区率先推进。

与此同时,跨地区的建设用地和补充耕地指标交易,长三角地区可以先把市场建立起来,若不能快速建立市场,可以将人口净流入城市和人口净流出城市结对进行跨省土地资源再配置,让流出人口能够在人口净流入城市加快落户,享受基本公共服务均等化。


增强大局全局意识

《中国经营报》:《意见》将给各级政府提出哪些新的要求?

陆铭:我觉得,最重要的一个要求是增强大局全局意识。换句话说,我国经济发展到现在的水平,有些改革已经是时不我待,迫在眉睫。

部分地方出现各自为政的状态,严重制约了现代化国家的建设。经济现代化水平逐渐提高,对于经济一体化和统一大市场的建设要求越来越高,客观上要求经济资源在统一大市场里充分流动起来,提高资源利用效率。

发达地区要更多地面对人口持续流入的现实,加快在城市建设、公共服务提供和基础设施联通等方面,形成可持续的发展模式。而对于一些资源依赖度强的行业,比如农业、旅游业和自然资源行业,要在人口减少的情况下实现现代化和规模化。

还有社会各界普遍担心的情形:当人口流动起来,人口流出地区的税收增长会放缓,甚至可能会出现经济增长乏力或负增长的情况。那么,发达地区有必要在一体化进程中考虑建立与相对欠发达地区的资源共享机制,通过城市群发展基金为相对欠发达地区提供财政转移支付和资金扶持,加大对欠发达地区的财政补贴力度。

另外非常重要的一点是,对各级地方政府的激励方式也要有所改变。一直以来,我国强调地方经济的增长规模,未来应该更多着眼于人均水平和发展之路。特别是在皖北、苏北和皖南等区域,大规模集聚制造业和服务业是没有优势的,那就不要过于施加经济增长总量指标压力,否则很可能促使地方发展当地并不具备优势的产业。

在地方政府相互协调方面,长三角地区未来应该建立一个高于省级行政单位的、国家层面的协调机制来加以推进。