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总书记座谈会,学者陆铭如何建言城乡发展制度红利

发布者:校友与发展联络办公室    发布时间:2020-08-27

今年是编制经济社会发展“十四五”规划的关键年份,8月24日下午,习近平在中南海主持召开经济社会领域专家座谈会,9位专家从各自专业领域出发,对“十四五”时期发展环境、思路、任务、举措提出了重要意见和建议。

  上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭是发言专家之一。他长期研究中国经济、城乡和区域发展、劳动经济学,著有《大国大城》《空间的力量》等。

  总书记座谈会上,陆铭重点针对面对中国经济增长可能的下行压力,城乡和区域发展如何摆脱痼疾释放新动能发言,他提出:如果城乡区域发展方面的一些体制性结构性问题得以解决,将产生巨大的“制度红利”。

  他说,中国城乡和区域发展仍存在诸多结构调整的空间,应加快实施以中心城市为带动的都市圈和城市群发展战略。建议重点推进城区人口500万以上大城市的户籍制度改革,加快长期稳定居住和就业人群的落户进程。

  财新记者就此次座谈会的相关情况专访了陆铭。

  财新记者:你对“十四五”开局,中国城乡区域发展面临的形势是如何加以分析的?

  陆铭:从数字来看,中国的城市化和城市发展仍存在多方面滞后。与世界上处于同样发展阶段的国家相比,中国的城市化率偏低约10个百分点;中国排名前30位的都市圈发展规模与人口大国并不匹配;城市中有大约30%的常住人口是外来人口,尤其是个别超大城市,非本地户籍外来人口中的一半居住时间超过5年,约20%居住超过10年。尽管有“积分落户”之类的政策,但每年得以过门槛者人数寥寥,大批长期居住者市民身份有待尽快解决。

  财新记者:针对这些“老问题”,“十四五”期间可以在哪些方面做出调整?

  陆铭:这些不匹配,背后也正是中国城乡和区域发展结构调整的空间所在。

  中国地区之间人均GDP差距巨大,这是由于人口的空间集聚滞后于经济的集聚在相对地理劣势地区,与资源禀赋相较,人口过多,难以提高人均收入,农业规模化和现代化进程受到人口众多的制约;但同时,在发达的地理优势地区却存在劳动力短缺。这反映出,人口集聚仍需要加强。

  与人口集聚相随,土地和住房空间的错配也须校正。过去,大量城市建设用地指标配置于人口流出地,一座座“鬼城”、空荡荡的产业园区背后,是当地土地和住房闲置,投资回报率低,以及地方政府负债率的高企。相反,在人口流入地(特别是沿海特大和超大城市),却往往面临着建设用地供应不足,直接导致短缺型畸高房价。

  我们必须正视长期以来低密度的城市建设模式和户籍制度对中国产业结构的影响。中国服务业在GDP中的占比与发达国家历史同期相比低大约10个百分点,这与城市低密度的建设模式相关。我们研究发现,城市外来人口缺乏长期定居的预期,要比本地城镇户籍人口消费平均低16-20%。而有相关研究显示,通过城市集约化紧凑化发展,并推进外来人口市民化进程,可促进消费,服务业占比可提升3-5个百分点。

  财新记者:如何发挥都市圈与城市群的增长作用,你有哪些建议?

  陆铭:人口城市化,必然的趋势是向中心城市周围的都市圈以及沿海地区集聚,以中心城市带动,大力发展都市圈和城市群,促进各类生产要素合理流动和高效集聚,在发展中营造平衡。

  这其中尤其要强化都市圈的增长极作用。长期以来,比较流行的观点是城市病是人口增长带来的一个必然结果,采取了控制城市人口增长和控制土地的措施,希望通过收紧特大城市、一线城市的土地供应速度,来降低大城市发展速度。然而,这正造成了人口与土地在空间上的错配。

  如何打破错配,应该根据规模和功能定位差异,围绕中心城市建设半径30-80公里不等的都市圈,以轨道交通连接起都市圈内的中心城市和周边中小城市,强化其增长极作用。同时,在人口流出地,应加强自身比较优势和专业化分工,提高人均资源占有量和人均收入,推进农业规模化和现代化,提升农业国际竞争力。

  财新记者:人口的流动与聚集,必然触碰中国户籍制度这块硬骨头,目前中国已全面放开城区500万人口以下城市的落户限制,下一步如何推进,你在发言中有哪些具体建议?

  陆铭:建议重点推进城区人口500万以上大城市的户籍制度改革,加快长期稳定居住和就业人群的落户进程。

  城乡间和地区间更为自由的人口流动,可对冲人口红利总量下降的负面影响,有利于提高劳动力资源的利用效率,缓解城市(特别是发达地区的大城市)的劳动力短缺。随着经济发展水平的提高,服务业占比将持续提高,可以创造大量就业,特别是有利于低技能劳动力充分就业和缓解贫困。

  当然,全面取消户籍是最终的目的,但目前阶段性可能做不到,因为公共服务基础设施尚未做好准备,例如全日制高中教育,这些城市一直仅对本地户籍学生开放,尤其在上海和北京。

  财新记者:户籍问题在很多城市之所以重要,就是直接关系下一代的教育,城市的公共服务的优化需要有哪些突破?

  陆铭:一个重点是,应加强流动人口子女的教育投资。建议尽快推行12年义务教育,其重点对象是农村户籍儿童。在人口流入地应该实现教育均等化,促进留守儿童和进城随迁子女在城市获得更优质的教育,这既有利于流动人口家庭团聚,又有利于人力资源大国建设。特别是在超大城市,人口老龄化和产业集聚带来大量劳动力需求,而面向外来人口子女的教育资源严重不足,对此,建议通过政府、市场和社会三方协同,增加教育投入。单纯地关停一些草根的农民工学校不能把这批孩子纳入正规的教育体系。

  此外,公共服务和基础设施的供给需要继续优化。我们的很多社会治理仍然与公共服务的提供紧密结合,而公共服务的提供,则仍然与常住人口的户籍身份有关,这部分人口对于平等的公共服务需求强烈,不能再视而不见。

  在人口持续流入的大城市和都市圈,优化公共服务和基础设施的数量、质量和结构,也是优化投资结构的重要选项。这些投入明显既可拉动经济增长,又可拥有可持续的回报,还可以缓解城市病,减少外来人口市民化压力,实现经济增长、生活宜居和社会和谐三个目标的共赢。

  财新记者:如今,一线城市房价居高不下,城市发展过程中,土地与住房如何实现更科学地供给?

  陆铭:应增强土地和住房管理的灵活性。土地和住房供应要与人口流动方向相一致。在人口持续增长和房价高企的城市增加建设用地供应,加强低效利用的工业和商服用地向住宅用地灵活转换,建设更多商品房和公租房,适度放松容积率管制,在保障安全的前提下,提高对低成本居住形态的包容度。在人口流出地区则做减量规划,闲置的建设用地和农村宅基地复耕产生的建设用地指标,进行跨地区交易和再配置。中国房地产的核心症结不在于货币超发或泡沫过大,而在于供求关系的空间错配。