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陆铭:利益共享:解锁一体化的钥匙

发布者:校友与发展联络办公室    发布时间:2019-12-23

  随着中心城市和城市群发展上升为国家战略,城市群内部的一体化进程将无法阻挡。

  中央财经委员会在8月26日召开的第五次会议指出,“要按照客观经济规律调整完善区域政策体系,发挥各地区比较优势,促进各类要素合理流动和高效集聚”,要“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”。然而,反观现实,在传统体制下,每一个地方政府都有辖区范围之内经济增长、招商引资和税收最大化的诉求,结果是地区之间存在同质化的竞争、重复建设和产业的零碎化发展。城市群内一体化目标的实现,面临着传统体制的束缚。 

      在发展中营造平衡 

      早在十多年前,我就曾用论文的形式讲过区域合作和利益共享的关系。在一个国家内部的不同地区有不同的比较优势,有一些地方具有发展现代经济的规模经济效应,而另外一些地方则没有这样的比较优势,如果每一个地方都着眼于发展壮大自己的经济总量,那么,不同地区之间将没有动力相互分工合作,促进生产要素在地区之间的流动,于是,市场一体化和资源的配置效率将受损。要深化区域合作,关键的问题是要建立利益共享机制。如果相对劣势地区可以从优势地区的经济发展中分享收益,并且分享的收益超过自己独立发展所获得的收益,就可以获得参与经济一体化和地区间分工的激励。 

      在当下的城市群一体化进程中,各地方政府都在口头上支持经济一体化,让市场在资源配置中起决定性的作用,发挥各地区比较优势,促进各类要素合理流动和高效集聚。但是一到现实层面,就产生了各种担忧,有些着眼于本地诉求观点,本质上是与一体化相矛盾的。

      最有代表性的观点就是,不仅核心大城市要发展,其他地方也要发展。大家都要发展当然是不错的,但细究起来,其实,这句话的言下之意,往往还是每个地方都需要有自己的经济总量追求。相对劣势地区所希望的是获得优势地区的产业转移,而不是促进生产要素向优势地区的高效集聚。 

      每个地方都要发展本身并不错,但无论经济理论还是实践经验都说明,经济向少数核心大城市及周围地区集聚,更加有利于促进总体的经济增长,并且发挥中心城市对其他地区的带动作用。不仅如此,在这个过程中,虽然不同地区之间的经济规模差异有可能扩大,但是地区之间的人均GDP差距和生活质量差距却是缩小的。换句话来说,地区之间的平衡发展不是说大家都发展同样的产业,而是相互分工,各有差异,同时,人均水平趋于一致。 

      由于众所周知的原因,在京津冀、长三角和珠三角三个国家级城市群里,珠三角的城市主要集中在广东省内,一体化相对容易。从珠三角城市群的发展可以看到,随着15个不同城市常住人口规模差距的增加,各城市之间GDP规模的差距也在同步扩大,但城市间的人均GDP基尼系数总体上是在下降的。而且,近十年来,城市间经济规模的差距相对平稳,而人口规模差距扩大,人均GDP差距明显缩小。根据我们的计算,如果把珠三角分为广州、深圳两市与其他城市两组,在1995年-2017年间,两市在15个城市GDP总量中的份额从46%上升到53.9%,人口份额从26.66%上升到34.70%,同期,两市与其他城市的人均GDP差距则从2.34倍下降到了2.20倍。如果考虑到核心大城市的生活成本(特别是房价)更高,城市之间的实际人均GDP和生活质量差距更小。这一趋势呈现出了中央财经委员会第五次会议所指出的“在发展中营造平衡”的趋势,而用我在之前的研究里更为学理化的表述,这个过程就是“在集聚中走向平衡”的过程。


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      如何利益共享 

      但是在中国的其他城市群,由于跨越了省级行政边界,要实现不同城市之间的分工协作,就碰到了巨大的障碍,而其中最为重要的障碍就是如何让不同的城市共享一体化所带来的成果。而恰恰由于利益共享机制的缺失,相对劣势地区的感受就是,似乎中心城市的发展是以牺牲周边其他城市的发展为前提的,中心城市并没有发挥带动其他城市发展的作用。甚至因为这样的认识,市场配置资源而体现出的集聚效应,被污名化为了“虹吸效应”。 

      既然一体化将进一步促进生产要素向中心城市的集聚,那么,如何让相对劣势的中小城市能够分享中心城市更快发展所带来的成果?对此,我谈五点看法:

      首先,在集聚中走向平衡的区域协调发展道路,必须以地区之间的人口自由流动为前提。人口自由流动本身就是中小城市一部分人口共享中心城市发展成果的途径。中心城市对来自于其他城市的长期稳定就业人口应加快落户的速度,降低落户的门槛,让他们直接以纳税人身份在中心城市获得医疗和教育资源的平等权利。而对于中小城市来说,在总量经济增长速度有限的情况下,适度的人口流出,有利于当地人均GDP水平的提高。

      第二,为了“在发展中营造平衡”,要从根本上淡化地方政府的GDP和税收总量考核机制。特别是相对缺乏集聚经济的中小城市,经济发展的绩效应更注重人均指标。相比之下,中心城市如果一定要有指标的话,应更偏重于经济发展的总量指标,促进经济和人口的高效集聚。有地方官员问我,现在虽然说不唯GDP,但是也不能不要GDP,怎么看?要GDP当然是对的,关键问题是通过什么方式来发展本地经济?如果是通过地方政府“撸起袖子加油干”,提高行政效率,改善营商环境,这当然是好事。但是,如果是通过削弱中心城市的集聚力,来追求相对劣势地区的GDP快速增长,那么在总体上就会使区域经济发展的集聚效应被削弱,得不偿失。

      第三,不妨在城市群内部探索成立共同发展基金,由相关各地区政府按各自GDP总量进行共建,专门用于提供跨界的公共品,既要对于中心城市及周围优势地区的投入(如跨界基础设施建设),增强其经济和人口的承载力,也要推进城市群内部公共服务均等化和对相对劣势地区有效的转移支付。

      第四,财税分享机制。上述由各地区政府共同成立的发展基金,如果作为投资基金,按市场化方式运作,目标是最大化投资回报,那么,所产生的利润分享本质就是财税分享。此外,在实践中已经出现了一些飞地经济的实验,中小城市联合中心大城市,利用大城市的地理位置优势,共建产业园,并分享由产业园产生的税收。其中,共建产业园的建设用地指标可以来自于相对外围的中小城市,而资金投入则更多来自于中心城市。

      第五,服务互通共享。在城市群一体化进程中,具有发展优势的中心城市,必须以更为开放的姿态,探索将优质资源服务于其他地区的体制和机制,特别是医疗和教育等公共服务资源。既要对来自于其他城市的长期稳定就业人口加快落户,又要通过在异地建设分院和人员交流等形式,形成服务于其他地区的共享机制。中心城市要看到服务的互通共享是着眼于整个城市群的共同发展的,如果鼠目寸光,仅看到“共享”,看不到“共赢”,则难以真正实现区域经济一体化。

      只有在以上利益共享机制之下,改革各自为政的体制基础,城市群内部一体化的进程才能够顺利推进,才可能通过加强中心城市建设,提高经济和人口的承载力,更好地发挥中心城市对于整个城市群发展的带动作用。为了顺利实现这个美好的愿景,不妨成立跨行政边界的类政府机构,专职于提供跨界公共品,以公路和铁路的网络化为抓手,以制度和政策的一体化为保障,形成城市群和都市圈内大中小城市协调发展。